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行政单位。大者称都督府，小者称州，以当地少数民族首领为都督、刺史，皆得世袭。《

新唐书；地理志》说，这些府州“贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都

护所领”。也就是说，中央不向这些府州征收贡赋，一般内部事务也任其自治，但仍须接

受边州都督与都护的领导。这样的羁糜府州，据《地理志》的记载，有856个，比内地府

州还多。这种以羁糜府州自治，而以都督、都护府监领的边疆行政体制，对于少数民族地

区的经济开发和文化发展都发挥了积极作用。（二）节度使与观察使，随着封建军事制度

的演变和统治阶级内部关系的变化，统治集团中的明争暗斗又逐渐激烈起来。自唐睿宗时

起（公元684年），为了适应边防军的需要，开始设立节度使，由统领当地军队的都督兼

任。这时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督，不隶属于节度使。天宝中，节度使增

至八个，它们是：安西（驻今新疆库车）、北庭（驻今乌鲁木齐）、河西（驻今甘肃武威）、范阳（驻今北京）、平卢（驻今辽宁朝阳）、陇右（驻今青海乐都）、朔方（驻今宁

夏灵武）、河东（驻今山西太原）。他们的权力也大大扩张，一般不仅兼任驻区的都督、

刺史、且兼任一道的采访处置使，握有监察地方官吏的大权。同时，他们还兼屯田、水陆

转运等有经济权的使职。这样，节度使们就集地方军、政、财权于一身。《旧唐书；职官

志》说：天宝中，缘边御戎，置八节度使。受命之日，赐之旌节，谓之节度使，得以专

制军事。行则建符节，树六纛。外任之中无比焉。至德以后，天下用兵，中原刺史，亦循

其例受节度使之号。节度使往往兼领数镇，久任不替，长期掌兵。因此，昔日府兵制实行

时期的那种“兵散于府，将归于朝”的状况已经过去了。此时的节度使，正如《新唐书；

兵志》所说“据要险，专方面”，既有其土地，又有其人民，还有其甲兵，又有其财赋的

地方军阀势力。唐代的节度使，实际上有三种不同情况：（一）早期的节度使，是统辖边

防军队、驻守国境，是比较固定的军事首领。（二）安史之乱后，军阀占据地的节度使，

形成了半独立的政权，即使表面上听命，也始终是唐朝政府力量所不能控制的地方割据军

阀。（三）一般地区所设的节度使，其性质和魏晋南北朝的都督、刺史相似，以节度使兼

任所在的州刺史。这类节度使多设在中原及东南、西南地区，由中央任免，大多数是文人

担任。节度使直属军队的军职和使府内的文职，大多数是自行任命的。规定的文职有行军

司马、副使、判官、支使、掌书记等，其中任要职者也可以代行节度使职权。次一等的，

可以委派代理州县职务。这些名为幕职的差遣官，无官阶，故此种人必须带有郎官、御史

等头衔。幕职不限出身，文士不论是否中进士，都可以应聘。在一定条件下，也可以推荐

到中央任职。事实上，唐代中期以后的文士，很多都以幕僚作进身之阶，这是宋代进士必

先任幕职的由来。唐代有一种驾凌于州县之上的地方行政机关，叫方镇，又称“道”，是

依山川形势而划分的监察区域。贞观时期分全国为十道，玄宗时分天下为十五道，至唐后

期，全国已被划分成四十余道，每道皆置观察使，雄藩重镇则带节度使，不带节度使者则

带都团练使或都防御使。它们虽仍是使职，实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、

司法等大权的行政长官了。州县二级建制实际上变成了道、州、县三级建制，出现了“制

敕不下支郡，刺史不专奏事”的局面。诸道观察使等，一般以所治州刺史或府尹、长史为

本官，其属下除了原来州府下的一套佐僚外，还有一套人数不少的幕府。其中既有都知兵

马使、都押衙、都虞侯、都教练使、都指挥使等带兵打仗的武夫，又有副使、行军司马、

判官、掌书记、支使、推官、巡官等一批文职幕僚，地方事权尽掌于这些人手中。如行军

司马掌军籍、符伍、号令印信，德宗朝

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